当时在陕甘宁边区的境况并不好，这可以从当时广为流传的两次事件舆情看出。

陕甘宁边区政府旧址

第一次：1941年6月3日，陕甘宁边区政府在延安的杨家岭小礼堂召开边区各县县长联席会议，讨论征粮工作和农民负担问题。下午正在开会的时候，突然大风暴雨；一个炸雷，击断了礼堂的一根木柱，坐在附近的延川县代县长李彩云猝不及防，不幸触电身亡。噩耗传开以后，人们议论纷纷。

第二次：农妇伍兰花的丈夫在山上用铁犁耕地时，不幸遇雷击身亡。伍兰花悲痛万分，村民们也是议论纷纷。

这两次事件虽然最终都得到了妥善的处理，但民众的情绪反映出当时情况的艰难。

持久阶段的困难

战争的结局，某种程度上来说，取决于敌对双方力量的此消彼长，这个过程大概就是持久战的“底层逻辑”了。在三个阶段中，最为辛苦的自然就是拉锯中的持久阶段。实际上，抗日战争进入到相持阶段，不仅仅是陕甘宁边区，各个抗日根据地都经受着前所未有的困难。

外部的困难主要来自三个方面：首先，日军对抗日根据地的“扫荡”和“蚕食”更加频繁，惨无人道的“三光政策”让根据地的运转空间大大缩减；其次，抗日根据地受到水、旱、虫、瘟疫等自然灾害的侵袭，经济形势极不乐观；第三，国共关系并不友好，国民党封锁了中共外援通道。

国民党封锁陕甘宁边区示意图

内部的困难主要有两个方面：一个是抗日根据地大多在经济基础落后、交通闭塞的区域，随着驻地军队和政权系统脱离生产人员不断增加，民众负担日渐加剧；另一个是抗日根据地还普遍存在着在人力、物力和财力方面的浪费，这就使得“兵事合一”体制面临着巨大的经济压力。

鱼大水小和头重脚轻

所谓“鱼大水小”是指脱产人员和生产人员的比例。早在1940年，《关于各抗日根据地内节省人力物力坚持长期抗战的指示》就明确要求“甲、全区域党政军民学脱离生产者之人数与全人口（不固定的游击区和敌战区不在内） 之比例，不能超过百分之三。乙、军队人数（不脱离生产者不在内）与党政民学脱离生产者 之人数之比例至多应为二比一即两个军人一个文人”。同年，彭德怀也提出：八路军的主力和地方部队，应当不超过根据地全人口的2%，党政人员不超过1%，即根据地全部脱产人员总数不超过全人口3%。

陕甘宁边区劳动人民

但据李维汉《回忆与研究》记载，陕甘宁边区党、政、军脱离生产人员人数1937年时为1.6万人，1939年直线升至4.9万人，1940年升至6.1万人，1941年升至7.3万人，年均增速为1.2万人以上。抗日根据地脱产人员的不断增加，势必加重抗日根据地人民的负担。

所谓“头重脚轻”是指抗日根据地的党、政、军各部门机构臃肿，“上级机关叠床架屋、骈枝铺张，而下级机关则人少事繁”。以陕甘宁边区政府为例，仅上层直属机关就有35个，这直接导致了政府功能的重叠，也就是不同机关常常干同一件事。但是因为各个机关的出发点不完全一致，这样下来就会出现指挥不统一的现象。例如，在动员上，“政府动员、军队动员甚至个别机关不经过政府也去动员，致老百姓不知所以”。在“头重”的同时，组织建设中还出现“脚轻”，基层办事人员却严重不足。例如，在当时的陕甘宁边区每个乡政府管辖范围纵横30里，工作人员却只有乡长一人，而他对接的上级主管机关却很多。可以想象，人少文化程度有限情况下，基层工作的效率和效果都存在很大的问题。

精兵简政

李鼎铭，“精兵简政” 提案人。1881年生，原是米脂县的一位有名望的绅士，清朝末年，曾在米脂创办小学，后又做过榆林中学的教员和小学校长，晚年以行医务农为生，1941 年以无党派人士身份当选为陕甘宁边区政府副主席。

陕甘宁边区政府副主席、开明乡绅李鼎铭

时间：1941年11月6日至21日，陕甘宁边区第二届参议会第一次会议

提案：政府应彻底计划经济，实行精兵简政主义，避免入不敷出，经济紊乱之现象。

理由：军事政治之建立，必须以经济力量为基础，在今日人民困苦，资源薄弱之状况下，欲求不因经济枯竭而限制军政发展，亦不因军政发展而伤害经济命脉，唯有政府彻底计划经济，实行精兵简政主义，量入为出，制定预算，以求得相依相助，平衡发展之效果。

办法：  一、政府应根据客观物质条件及主观经济需要而提出计划经济，以求全面提高生产力，改善经济条件，加强经济基础；

二、在现有经济基础上，政府应有量入为出的统一经济计划；

三、在财政经济力量范围内和不妨碍抗战力量条件下，对于军事实行精兵主义，加强战斗力，以兵皆能战，战必能胜为原则，避免老弱残疾滥竽          充数现象。对于政府应实行简政主义，充实政府机构，以人少事精，胜任职责为原则，避免机关庞大，冗员充塞，浪费人力、财力等现象；

四、规定供给条例，避免不必要的供给与消耗；

五、提倡节约、廉洁作风，避免不应有的浪费现象。

尽管提案在酝酿过程中也有不同意见，但基于对当地情况的熟知以及对未来的关切，李鼎铭还是毅然向大会提交了精兵简政的提案。提案得到了大多数参议员的认可。毛泽东高度重视，并在提案旁加了一段批语：这个办法很好，恰恰是改进我们的机关主义、官僚主义、形式主义的对症药。

结果

确定了精兵简政的政策方针后，各个根据地开始大刀阔斧地进行组织和行政改革。仅仅在两三年的时间内，政策效果就明显的表现出来。

基层干部指导群众生产

首先，机构精简后，政府运作成本大幅降低，人民负担得到减轻。“陕甘宁边区政府各厅、处、院的内部机构，到1943年已经裁并了1/4”。“边区政府直属机关从35个减至2个，税局、税所从95个减至65个，各系统缉私机关与保安处检查机关合并。专署及县府的内部机构从原来的八、九个减至四、五个”。“山东省政权干部共减少7000人，若以每人每年所需鞋子衣服等合洋1000元计算，就节省700万元；每人每年需粮食821斤，节省粮食574.7万斤，以每斤5元计算，共节省3873.5万元。山东抗日根据地人口4005146人，每人每年可减轻负担8.9元”。

其次，工作效率得到大幅度提高。精简人员后，各个单位人浮于事的现象大为改观。“陕甘宁边区通信部，因紧缩机构，实行整风后，气象一新。1943年不仅积压与错误等毛病完全消除，而且投递数量由一月至四月平均每天16661件，增加到五月至十一月平均每天30078件，提高工作效率一倍。”

最后，加强和改善了党的领导。随着精简工作不断深入，之前出现的政策不统一、政令不统一、制度不统一等情况得到了纠正，同时各自为政、各抓一把、自行其是的工作作风也得到了整顿。“1943年3月，山东抗日根据地成立新的山东军区。山东军区决定，各区党委、地委实行党的一元化领导，统一军事指挥，实行主力部队地方化，撤销115师、山东纵队所属各旅各支队的番号，部队整编为13个主力兵团，其余部队编为地方武装，加强民兵和地方武装的建设。从此，山东抗日根据地在战略方针上、军事建设上达到了完全的统一。”

《陕甘宁边区的精兵简政》

毫无疑问，在中国革命史上，精兵简政具有里程碑的意义，它为持久战构筑起最坚实的根基。也正因为此，精兵简政成为中国共产党在抗日战争时期的十大政策之一。